瑞典私有林与林业可持续经验借鉴-【新闻】

摘要：瑞典森林资源丰富，是一个私有林占绝对优势的国家。经过近百年的努力，瑞典已逐步走上可持续发展的轨道。在瑞典林业实现可持续发展的进程中，私有林是一支不可忽视的力量。瑞典对私有林的管理，主要体现在执行国家林业政策法令和经济引导、协会服务等方面。借鉴瑞典私有制林业发展的成功经验，可以对照国情，积极探索中国集体林权制度改革后适合小规模林业经营状态下的林业可持续发展模式。具体措施有：改革现行的林业法律、法规和政策；保持稳定的林权；成立林主协会；编制科学、实用的森林经营方案；扩大林业补贴范围；发展森林工业。

一、林权

瑞典林地的51％是私人所有，25％归公司所有，7％为大学、教会等公有，国家拥有17％，国家所有的林地由一个独立的国有公司经营。国有林主要分布在立地条件较差的北方地区，私有林大部分在立地条件较好的中部、南部地区。可以说，瑞典是一个私有林占绝对优势的国家。私有林主达35万个，林主平均拥有林地45hm2，私有林无论在森林面积和林木蓄积上都占有相当大的比例，在林业的发展进程中具有举足轻重的影响，形成了以私有林为经营主体的国家林业基本产权结构体系。林地所有者集权、责、利于一身，这种产权制度是林地所有者对林地进行精心管理的内在动力。私有林也是国家林业建设的主要动力。瑞典以私有制为主的林业产权体系长期不变，安全稳定。林地所有权可继承并受到国家法律保护和财政扶持。国家在法律、法规中明确规定了，森林、林地的管理水平和标准及相应的奖惩机制。在这种产权安排和土地利用方式下，明晰的产权制度奠定了林业可持续发展的基础，保证了森林经营效率和林业的可持续发展。

瑞典森林资源丰富。瑞典森林覆盖率达60％，林木蓄积量27亿m3，人均占有林地3hm2，是世界人均占有林地的3倍；人均占有林木蓄积量326m3，是世界人均占有林木蓄积的4．1倍。近年，瑞典全国木材平均年采伐量为7000万m3，私有林为4 300万m3，占年采伐量61．4％。瑞典私有林生产了60％以上的工业用材。

瑞典的森林工业十分发达，林业已成为国民经济的支柱产业，其锯材、纸浆和造纸工业在世界上均处于领先地位。瑞典林产品不仅能够完全满足国内的多种需求，还有相当的数量用于出口。林业生产总值占国内生产总值的5．5％，林业就业人数占全国就业总人数的6％，对国家经济发展发挥着重要作用。与此同时，瑞典森林资源多年来一直呈逐年增加的态势。

二、林业可持续经营

经过近百年的努力，瑞典已逐步走上可持续发展的轨道，森林蓄积量、年生长量和年采伐量稳步增长，成为欧洲木材储量最丰富的国家，成为可持续发展林业的典范。20世纪90年代以来，森林的环保功能越来越受到瑞典人的关注。在长期的林业生产活动中，瑞典结合本国实际，在林业可持续发展方面进行了不断的探索和实践。在长期的林业生产实践中，瑞典林业妥善地解决了森林保护和利用的矛盾，强调可持续经营森林方式，确保了瑞典森林的可持续发展。瑞典林业取得成功的重要因素是有效的宏观管理，政府制定了许多行之有效的林业政策和措施，实现了森林利用和环境保护的双赢。瑞典的成功经验表明，通过长期努力和政策保障，实现林业可持续发展是现实可行的。在瑞典林业实现可持续发展的进程中，私有林是一支不可忽视的力量。瑞典对私有林的管理，主要体现在执行国家林业政策法令和经济引导、协会服务等方面。

1．制定林业法规与政策，始终坚持依法治林

在瑞典《森林法》对林业可持续发展起到了不可估量的作用。1903年，瑞典议会通过了第一部《森林法》，到20世纪末，已先后进行了7次的修订。通过对《森林法》的修订、补充和完善，形成了一套行之有效的法律、法规体系。瑞典《森林法》虽经多次修改，但它的基本精神没有变，就是限量采伐、及时更新、永续利用。在长期的林业管理与生产实践中，这一精神已变成了林主的自觉行动。《森林法》中关于采伐、更新及保护生物多样性的规定，对私有林主改善森林经营手段、提高森林经营水平以及明确森林经营方向起到了决定性作用。可以说，《森林法》的约束使瑞典的林业发展逐步走向了经济、生态、社会效益并举、可持续发展林业的道路。

在瑞典，与林地所有权相关的受益权、经营权等，均受国家法律的严格保护。瑞典法律规定，森林和林地是国家财产，应该有效地加以利用，以使其能够进行高效的、可持续的生产。法律规定了，林地所有权作为遗产在继承中应避免分散的条款。既解决了森林经营长周期的经营规模问题，也为森林可持续经营奠定了坚实的基础。在森林经营层面，法律要求采伐后的林地必须及时造林更新，同时新林地应妥善管护。法律也明确要求林主要保护生物多样性。瑞典的森林工业带动了森林以高产的方式来经营，但在林业发展过程中，私有林主十分注意木材生产与环境保护措施的有机结合，这些都是与法律的渗透与约束分不开的。

瑞典的林业政策非常明确，就是严管生态公益林，放活人工商品林。对人工商品林，国家只制定年采伐量占年生长量的50％～80％的永续利用总框架，由林场主根据市场需求自主掌握(但必须提前申请)。

在管理层面上，瑞典林业部门只执行议会制定的林业政策，不接受当地政府的管理，地方政府也不干预林业事务，分工明确。国家通过制定法律、政策对森林经营者进行约束。林业管理机构的主要任务是，提供咨询、宣传、培训等服务，促进林业的发展，不直接管理环境保护工作。责任明确的管理分工是林业管理部门高效运作的保障。

2．政府通过经济资助，对森林经营者进行引导

经济诱导是在众多的有利于林业发展的政策中最为常用的办法。这种办法，既充分尊重森林所有者或经营者的合法权益，也保证了有关保护措施的有效落实。

国家给予补贴，引导私有林主编制森林经营方案，按森林经营方案办事。森林经营方案的编制程序科学、严格、合理。编制方案的费用由国家给予50％的补贴。私有林主都主动要求编制森林经营方案。政府支持私有林主编制森林经营方案的过程，实际上是贯彻、落实政府生态建设和生物多样性保护目标，实施森林可持续经营目标的过程。由于这种方式是各方共同协商一致的，因此执行效果较好。一般的整地造林、采伐和木材销售等主要经营活动都是由林主自主地选择专业公司按森林经营方案的要求进行。可操作性强是编制森林经营方案的基本要求。编制森林经营方案，按森林经营方案办事，已成为瑞典森林经营的一条基本原则和制度。瑞典没有严格的森林采伐限额制度，森林采伐量主要取决强于10年一度编制的森林经营方案。近年来，森林采伐方式进行了改进，在大多数林区，森林采伐采用有利于环境保护的小面积格子状采伐或带状采伐，大面积采伐已逐渐减少。

有效的保护是森林可持续利用的前提，正确处理森林的保护与利用是一种相互促进的辩证关系。国家规定林场主有责任进行保护，在私有林场中部分有价值的林木，国家会给予适当的补贴。被政府确定为重点保护的森林，政府定期发给林主80％的管护费用。在恢复生物多样性方面，瑞典采取了各种保护措施。采用经济扶持手段，努力扩大阔叶树的种植面积，对于种植环保作用大但经济效益不理想的阔叶树种，政府给予较高的补偿；在条件适宜的中部和南部地区积极调整树种结构；政府积极鼓励土地所有者将农业用地转变为林地，并采取了经济补贴、提供无偿服务等措施；对于种植阔叶树的农户提供优惠的资助和服务。

3．数量众多的林主协会为私有林经营带来便利

在瑞典，私有林主一般都不是以经营林业为主要生活来源，林主对林地的依赖程度很低，林业收入一般只占其全部收入的10％以内，有的甚至不到5％。私有林主的经营面积一般不超过50hm2，可以说，绝大多数的私有林主拥有的林地面积都不大。私有林主经营森林资源的时间有限。于是提供多种服务的各种林主协会组织的应运而生。服务规范的林主协会为森林可持续经营提供了有力的支撑。林主入会时不需要单独缴纳入会费，只是在森林经营活动中，林主将采伐的木材出售给协会或由协会代为销售，以销售收入的2％～3％上交协会作为会费。协会代表会员开展相关谈判、协调工作，为会员提供相关培训，推广所需技术，协会是会员的利益的代管人。会员与协会的关系是建立在互利的基础上，协会定期或不定期地按会员持有的股份进行分配，对自身所拥有的资产经营产生的利润。协会通过接受林主的委托开展森林经营活动，发展林业。

三、借鉴

瑞典林业发展成功的实践证明，林地私人拥有是适合其国情的一种土地利用方式，这种土地利用方式保证了森林的效率和持续发展，为林业可持续发展带来了活力和动力。中国与瑞典的国情、林情有着很大的不同，但是，两国林业发展、特别是在森林可持续经营方面有相近之处，运用瑞典私有制林业发展的成功经验，可以对照中国国情，深化集体林权制度改革，积极探索适合小规模林业经营状态下的林业可持续发展模式。

1．改革现行的林业法律、法规和政策

改革现行的林业法律、法规和政策，及时出台能充分保护各种所有制利益和投资林业建设者积极性的相关政策和法律、法规。当前国家的林业政策：一方面鼓励个人和企业参加造林，一方面又严格控制采伐，这很不利于调动林农的造林积极性。必须按照现行的采伐管理改革政策，坚持“管住公益林，放活商品林”的原则，使经营者能根据市场需求及时采伐，获取最佳经济效益。

2．保持稳定的林权

明晰、稳定的林权制度，是林业经营长周期这一自然属性的必然要求。瑞典的经验告诉我们，在确立合适的林权制度之后，保持林权关系的长期稳定也是至关重要的。当前，在中国南方开展的集体林权制度改革和在东北重点国有林区开展的国有林权制度改革试点，是解放和发展林业生产力的根本举措，是为了从根本上解决林业生产关系不适应生产力发展现实要求。但是林权制度改革后，林农拿到了代表林权的林权证，但是随之，在中国不少地方出现急于、大量、盲目地流转林的行为，其结果是导致林农的快速失地，造成林区社会的不稳定。从森林可持续经营方面的要求来看，林地流转也应慎重对待，正确引导。

3．成立林主协会

在瑞典，林区都成立了规模不等的林场主协会。私有林的经营管理中，林主都可以享受林主协会提供的全方位有偿服务。中国集体林权制度改革后的局面必然是家家户户都是山林的经营者，但每户的经营面积一般都不大，从几公顷到几十公顷的都有，这就需要对一家一户的林农进行有效地组织，成立各种合作组织。这些合作组织不仅能解决一家一户经营的种种不足，还能有效地解决人尽其才和专业分工问题，成为联系政府与林农的桥梁。这样，林农增收和森林可持续经营也就有了有效的途径，林改成效能够得到持续发挥。但这些合作组织的建立不能有任何的包办或强制的成分，应建立在完全自愿和利益共享的基础之上。只要林农加入林主协会就能享受各种有偿服务，从育种、种植、管理、采伐、加工、销售等，林农都可以委托给协会来完成。一些新政策、信息、知识和服务可以通过这些组织向无数林农传播，同时林农在木材销售等重要问题上的利益也可以依靠这些组织来得到保障。

4．编制科学、实用的森林经营方案

编制科学、实用的森林经营方案，是推进森林可持续经营的有力保障。在瑞典，森林经营方案从编制到实施都充分尊重森林经营者(林农)的意愿。森林经营方案真正能科学地指导森林经营行为、保障经营者权益而又体现政府或林业主管部门总体规划要求。森林经营者自觉自愿地按照经营方案执行。中国集体林权制度改革后，林地和森林资源就从原来的集中经营，变成千家万户的分散经营。管理服务对象数量和经营者素质发生了巨大变化。各级政府和林业主管部门如何进行规范、指导和服务于众多的森林经营者，是面临的现实问题。编制科学实用的森林经营方案成为必然选择，在编制森林经营方案的过程中也应充分尊重林农的意愿，让林农按照方案开展森林经营成为一种自觉行为。

5．扩大林业补贴范围

林业是个周期长、见效慢的产业，如果没有政府的扶持，一般经营者难以承受巨大的经济压力，特别是小规模的经营者和农户。瑞典为了调动经营者造林的积极性，往往把政府补贴作为一项重要的林业政策。在瑞典经营森林是赢利的，政府只对被划作生态保护的森林给予经济补偿，而对营林活动不给予任何补助，以促进私有林主采取各种有效的森林经营方法，提高森林生产力。随着中国集体林权制度改革的全面推进，森林经营主体呈现出多元化趋势，以个人或家庭为单位造林的中小规模经营者占大多数。目前中国造林补贴的范围仅限于重点生态建设工程造林。但鉴于中国林业的弱势性，政府应扩大造林补贴的覆盖面，对以个人或家庭为单位的小规模经营者给予更多支持。

6，发展森林工业

森林工业对原木和原材料的需求成为营林业发展的强大动力，森林工业的飞速发展极大地带动了瑞典营林业的发展。中国应采取有力措施来促进森林工业的发展，尤其是大力鼓励开发具高附加值的林产品，以此来提高森林的经济效益。通过推进森林工业的发展，为营林业的发展提供所需资金，以此来带动整个林业产业的发展。

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